富良野市議会 平成30年第3回定例会 2018年9月19日
指定管理者制度について
2018年9月19日、富良野市議会の一般質問で、萩原弘之議員が「指定管理者制度について」質問し、市長 北猛俊、総務部長 稲葉武則が答弁しました。
- 質問者
- 萩原弘之 議員
- 答弁者
- 市長 北猛俊、総務部長 稲葉武則
議事録から機械で取り出したものです。正しくは会議録でお確かめください。
質問 13番 萩原弘之
-登壇-通告に従い、順次、質問してまいります。指定管理者制度は、多様化する住民ニーズに効果的、効率的に対応するため、民間ノウハウを活用し、住民サービスの向上と経費の節減等を図ることを目的として、民間事業者等も公の施設の管理を行うことができる制度で、本市は、平成16年12月に条例を制定し、翌年、演劇工場、次に、パークゴルフ場、デイサービスセンター、ハイランドふらの、地域会館、寿光園、ふらっとなど、さまざまな公的施設を指定管理者制度により運営されております。制度導入から14年が経過し、制度の目的に即した管理運営について、市と指定管理者との間で総合的に検証が図られ、常に民間ニーズに対応できているのか、質問してまいります。この制度を導入して、随時、さまざまな施設で指定管理者と課題を検証し、施設及び取り組みについて改善がなされていると思うが、サービスの向上と民間ノウハウの観点からどのような検証をされているのか、また、課題についてお伺いします。次に、指定管理者の選定については、公募と指名とに施設の特性に伴って区別されているが、公募で指定管理者となっているその多くが長年にわたり運営されています。民間の専門的技術やその経験とノウハウなどを取り入れていくことは運営上の大きなメリットになると考えるところでありますが、指定管理者制度は、自治体との関係を明確にする上で、対等・対話の原則、目標共有の原則、アイデア保護と透明性確保の原則、役割分担と責任明確化の原則などを守ることにより、互いの意識を高め、向上を図っていくことが必要であると考えるが、長年にわたり指定管理者を行うことによりその関係が曖昧になることに対する対策について伺います。次に、指定管理者制度の管理権限についてお伺いいたします。施設管理委託方法について、市が所有する公の施設の管理委託は、その施設の設置者として責任を果たす役割があるが、入場券の検認、利用申込書の受理、利用許可書の交付など、管理権限を留保した上で管理や運営をしている指定管理者についてどのような対応を図っているのか、伺います。次に、一民間業者が複数の指定管理事業で同一施設や関連業種を運営することについて、利益分散や管理者の固着化など危惧される点があると思いますが、どのようなメリットがあると考えるのか、お伺いいたします。以上で、１回目の質問を終わります。
答弁 市長 北猛俊
-登壇-萩原議員の御質問にお答えいたします。指定管理者制度についての１点目の総体的検証と課題についてでありますが、指定管理者制度は、平成15年の地方自治法改正によって、公の施設の管理に関して導入された制度であり、公共団体、公共的団体、自治体の出資法人に限定されていた管理受託者が、法律の改正によって民間事業者を含めた幅広い団体へも拡大されたものであります。本市におきましては、平成16年に公の施設に係る指定管理者の指定手続に関する条例を施行後、公の施設に係る指定管理者制度導入基本方針を策定し、主な公の施設の管理運営に指定管理者制度を導入しており、現時点では44施設に導入しております。指定管理者制度は、住民ニーズの多様化に対応し、公の施設の管理を効果的、効率的に行うため、多様な団体が有するノウハウなど民間の能力を活用し、住民サービスの向上と管理経費の縮減を図ることを目的としており、市全体といたしましては、公の施設の管理を民間などに指定管理者として指定することで、雇用の創出や経費節減、サービスの向上はもとより、イベントの開催など民間ならではの発想による効果を得られるものと認識しております。また、個々の施設ごとには、制度導入時や更新の際に、所管部署の評価をもとに、職員、有識者によって構成している指定管理者選定委員会で、公募に向け、住民サービスの向上や経費節減が図られているかなどの検証を行い、課題解決が図れるよう協議し、募集を行っているところであります。しかしながら、一方では、多くの施設で申し込み者が１事業者のため、競争の原理が働いていない現状もあり、このことが課題であると考えております。２点目の指定管理者の選定と運営の状況についてでありますが、指定管理者制度においては、民間事業者等を含めて対象が幅広く拡大されましたので、指定管理者選定のプロセスや手続の透明性、公平性の確保と厳格な運用が求められており、本市といたしましても、指定管理者選定委員会により、条例に規定する選定方法及び選定基準に基づき、指定管理の候補者の選定を行ってきております。本市が指定管理者制度導入以降、全ての指定管理施設が既に３回目の指定を経ておりまして、この間、候補者選定の結果、公募施設においても同一指定管理者である施設があります。市としては、同一事業者による指定の長期化の弊害を未然防止するため、指定更新の都度、担当部署及び選定委員会において指定管理者の評価を行ってきたところであります。また、地方自治法及び条例に基づき、毎年度終了後、管理業務に関し、事業報告書の提出を求めるとともに、必要に応じて管理業務や経理状況に関して報告を求めてきたところであり、さらに、利用者などからの意見、要望が市に寄せられた場合は、効果的な施設運営に反映させるよう、必要な協議を随時行ってきたところであります。３点目の指定管理者制度における管理権限についてでありますが、指定管理者制度は、地方自治法により、施設の利用料金を指定管理者の収入として収受させることができるものとなっております。また、施設の設置条件などで利用料金の上限額や算定方法などの基本的枠組みは定めておりますが、指定管理者の主体性を認めるため、あらかじめ地方公共団体の承認を受け、条例で設定している利用料金を上限として、指定管理者が利用料金を独自に設定することや独自サービスを付加することができる制度となっております。そのため、事業者の創意工夫によって、質の高いサービスが提供できるとともに、効率的な管理を確保することが可能であると考えております。市としても、利用料金の設定に当たっては適正な料金設定に努めているところであり、さらに、指定管理料の設定については、住民へのサービス提供の質が低下することのないよう、適切に対応しているところであります。４点目の複合施設と類似施設の指定管理についてでありますが、本市においても、同一の指定管理者が類似した複数の公の施設を管理している現状もありますけれども、指定管理者制度の導入に当たっては、個別の公の施設ごとに施設の設置目的や指定管理の内容をそれぞれ検討するとともに、候補者の選定に当たっては、申し込み事業者の提案なども選定委員会で十分に検討を行い、個々の施設ごとに選定しているものであります。今後も、指定管理の候補者選定に当たっては、管理業務計画書の内容を精査し、それぞれの施設の目的や効果を最大限に発揮できるよう努めてまいります。以上です。
再質問 13番 萩原弘之
それでは、質問順に従い、随時、再質問させていただきます。指定管理者制度を導入して、もう14年がたつわけでございます。時代背景、環境も変化している中で、やはり管理運営自体がかなり厳しくなってきている指定管理の施設もあるのかなと。一つには、地域会館を利用されている方々の人口減ですとか、また、住民ニーズというよりは、富良野市が抱えている施設の中には、地方から来られる方など、多数の来客等々があるのかなというふうに思っております。そのことを踏まえて、検証してきた内容について、長期の指定管理の業務に携わっている民間事業者がおられると、当然のごとく、長くなりますといろいろな課題が出てくるのかなというふうに思います。このように長期で管理をしている部分の中で、片や、もう出来レースになっていることも否めない状況なのかなというふうに思いますけれども、この根本的な原因をどのように考えておられますか。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
萩原議員の再質問にお答えいたします。長期間、指定管理が繰り返されているケースの状況だというふうに思っていますが、先ほど申しましたように、44施設の中で、私どもは公募する施設と公募しない施設に分けさせていただいています。先ほど萩原議員がおっしゃるように、例えば、地域のコミセンであれば、地域の皆さん方にやっていただくのがいいだろうということもあって、公募しないところがありますけれども、ほとんどの施設は公募しております。そういう中で、長期化に関する弊害については、先ほども答弁の中で申し上げさせていただいていますが、弊害を防止するためには、常に指定管理者と意思疎通なりをさせていただくことになります。それから、出来レースということでは、次の指定管理を委託する場合には、当然、いま現在やっている指定管理者とは打ち合わせはしていません。公募に際してはあくまでもリセットという考え方を持っていまして、常に緊張感を持ちながら指定管理者の公募をさせていただいている状況になっていますので、その辺では、出来レースということはないというふうに私は思っています。また、指定管理を受けられた段階では、毎年毎年、きちっと報告なり、コミュニケーションをとりながら、施設の管理の関係で打ち合わせをさせていただいておりまして、苦情も含めていろいろなことがありましたら、常に指定管理者のほうに申し入れをさせていただいて、改善してもらえるような形をとっている状況でございます。以上でございます。
再質問 13番 萩原弘之
どうしても特定な技術介入が必要であるとか、もう一つは、民間ノウハウを最大限に生かすという観点からいくと、当然、長期にわたって指定管理をすると、それだけのノウハウを取得できるという、ある意味でメリットになる部分があるのかなというふうに思います。ただ一方では、いわゆる指定管理業者自体の考え方と、もう一点は、先ほど部長がお話をされた、いわゆる市民ニーズを把握するためにお互いがどのような作業を行っているかということについて、１回目の答弁でお話をいただきました選定委員会の役割としてどれほどそこに貢献しているかという部分についてはどのようにお考えですか。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
萩原議員の再々質問にお答えいたします。もちろん、特定のノウハウとか最大限のノウハウを使うということで、長期の利点ということは私どもも考えてございます。しかし、先ほど申したように、常にリセット、リセットという考え方を持っていますので、例えば、施設のほうに苦情があったときはこういう意見があったということで私どもにも戻していただいて、市のほうにいただいた部分については、こういう苦情があったということを常に相手のほうにお話しさせていただいています。もう一つは、選定委員会での役割というお話だったと思いますけれども、そういう部分は指定管理を出す原課のほうで既に把握していますので、こういう問題点があったということは選定委員会の中で情報共有させていただきながら実際の選定に当たっているところでございます。以上でございます。
再質問 13番 萩原弘之
私は、いわゆる利用者自体がどのようなサービスを受け、また、そこに満足されているかどうかという結果、評価みたいなものが選定委員会に反映されるのは当然のことであると思います。ただ、その声をどういうふうに受け取るのか。一例を挙げますと、演劇工場では、決算報告だけではなくて、基本的に第三者評価をしています。事業やイベント、それから開催の方法など、さまざまな観点で評価をしながら、その評価によって指定管理事業者自体が向上を図っていく努力をしております。片や、ハイランドふらのでは、テーブルの上にアンケート用紙等を並べて、皆さんの声を広く伺うような作業も行っています。私は、こういうことをほかの指定管理の業者にも広く反映させることこそ、指定管理の運営方法の向上という部分では必要ではないかなというふうに思いますけれども、いかがでしょうか。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
萩原議員の御質問にお答えいたします。指定管理を受けた事業者につきましては、もちろん、民間能力の活用という観点から、日々努力していただかなければならないというふうに私は思っています。そういう観点から、市民ニーズに応えていくためには、常に利用者の声を聞くのは当然のことだと思っています。市民の声を受けた部分は、担当課のほうとのコミュニケーションの中である程度流れていますので、それをどう生かすかということも踏まえて助言なり指導なりをさせていただいているというふうに考えています。以上でございます。
再質問 13番 萩原弘之
先ほど、具体的な部分を出してお話をさせていただきました。基本的には、市民のニーズに応えるべき作業として、いわゆる定期化というか、そういうことが必要ではないかというふうなお話を申し上げました。なぜ、そういうお話をするかというと、根本的に、指定管理について言えば、民間ニーズに対して行政が持つ役割以上のことをいかに対応できるか。例えば、時間的な問題ですとか、サービスの問題ですとか、行政にはないノウハウをいかに市民サービスにつなげられるかということが一番大きな要因であります。でなければ、行政側から言わせると、単純に行財政改革の一環になりかねないという面も一方で持ち合わせていると私は思っています。そういうことから言えば、市民ニーズをどう受け取るかというところで、指定管理者ともうちょっと具体的なものを相談し合って、その施設に合った形の中でニーズを受け取る方法を具体的に示すべきではないかなと思いますけれども、いかがですか。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
萩原議員の御質問にお答えいたします。議員がおっしゃるとおり、経費削減ということはもとより、住民ニーズにいかに対応していくかということが非常に大きい制度だというふうに私どもは思っています。公といいますか、市直営でやるよりも、民間の活力なりノウハウを活用することによって、市民がより利用しやすい施設にするのが目的だと思っています。その部分で市民ニーズの把握の定期化ということだと思いますけれども、先ほどおっしゃっていただきましたように、各施設では利用者の声とか第三者評価ということもあります。そういう部分で捉えておりますが、全ての施設がそういう部分をやっているかどうかというのは、正直、把握していませんので、今後も、そうしたことを十分生かしながら、より市民ニーズに応えていけるように、指定管理者とも改めて協議をさせていただきたいというふうに思います。以上でございます。
再質問 13番 萩原弘之
それでは、次に移らせていただきます。２点目の指定管理者の選定と運営の状況についてお話をさせていただきます。私は、この制度に対して、いわゆる四つの原則をお話しさせていただきました。なぜ、この四つの原則が基本的に行政と指定管理者の間で必要な原則であるかというお話の中で、２点お伺いさせていただきます。まず、指定管理を結ぶ段階の中で、経費の算出という観点でお話をさせていただきますが、指定管理というのは、基本的には、管理運営を行うための経費を行政がある程度算出して、その積算によって指定管理料が決定されます。また、そこに利用料金等が発生する場合は、この利用料金を算定していく中で、利用料金に対する差額分を指定管理料としてというような一言が盛り込まれております。ただ、ここでちょっと気になるところは、基本的に、この収入の部分で、売り上げが伸びたら翌年はその数字をもとにして指定管理料が下がるというような一言があり、いわゆる協議の上、決定するような話になっております。しかし、それでは、民間の活力を導入することにしたのに、民間の努力というもの自体をどのように把握され、その協議に臨んでいるのかいうことが疑問でございますので、その点についてはいかがですか。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
萩原議員の質問にお答えいたしますが、経費の算出といいますか、指定管理料の算定、支出の方法だと思いますけれども、指定管理料につきましては、協定に基づき、期間を決めて定めさせていただいてございます。例えば、それが５年間なら５年間は協定に基づいた数字でありますので、その間につきましては、大きい変動がない限り、物価指数が20％という条項はございますが、基本的には変更しません。また、利用料金がふえたことによって指定管理者の収入が多くなることにつきましては、指定管理者のインセンティブということがございまして、あくまでも指定管理者の収入、歳入だと認識していますので、協定期間内につきましてはその期間に定めた指定管理料をお支払いしている状況になってございます。以上でございます。
再質問 13番 萩原弘之
ということは、基本的に民間努力である程度の純利益を上げた部分については、翌年、協議に至るときには適切にその評価を行い、５年間の積み上げとして、５年間の利用料金のアベレージは年間幾らですと。それに対し、部長がお話をした８割という数字、７割でしたか、もし仮にその数字があるとすれば、この辺のところを反映した上で指定管理料を設定していくというふうに理解させていただいてよろしいですか。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
お答えいたしますが、先ほどの７割、８割というのは、管理料の算定の上で、物価が大幅に変わって20％削減とか、単純に言えば重油などで大きく変動があったときにはお互いに差し引きするとか多く払うという協定はありますけれども、基本原則としましては、協定ですので、決めた５年間の指定管理料についてはあくまでも変わらないという考えでございます。決めた５年間の指定管理料についてはその協定どおりお支払いするということでございますので、先ほど申しましたように、多くなった場合のインセンティブ、または少なくなった場合の負の部分も関係なく、あくまでも協定に基づいてお支払いするということになってございます。以上でございます。
再質問 13番 萩原弘之
であるとすれば、指定管理業者と事業契約を結ぶ中で、経費の算出という部分の最後の行に収益の一部還元という文言がうたわれております。その内容が、まさに僕がいまお話をしたことなのかなというふうに理解しておりました。しかし、いま部長が御答弁いただいた事柄からすると、この文言というのは、指定管理業者にしてみるとすごく不安な文言ではないかなというふうに思うのですけれども、いかがですか。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
収益の還元という部分については、必ずというふうには思っておりません。各指定管理者の中には、応募のときに収益を還元するという提案もたまにございますが、この部分はほとんど行われておらず、基本的には、することができるというふうに思っておりまして、実態上はそういう状況になっています。以上でございます。
再質問 13番 萩原弘之
次に、私は、この原則の中に、役割分担と責任の明確化という原則があるのかなというふうに思っております。なぜこういうお話をするかというと、指定管理業者自体も、適時適切に事柄を判断して改善、改修を図っていくのが基本的な考えではありますけれども、各部局においてもそのことに対する相談業務、チェック業務は定期的にちゃんとやっていかないといけないのではないか。例えば、施設には管理運営をしていくためのいろんな機器があります。パークゴルフ場でいったら、いろんな作業機械とか、その施設を維持するための機械などがあって、それらは計画的に更新されてしかるべきだと思うのです。しかし、話を聞いてみると、いままでは壊れるまでは使ってくれというような感じで進んできているというお話も伺っておりますので、こうしたことに対する定期的な相談、チェック業務がなされているのかどうか、お伺いいたします。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
お答えいたします。指定管理の協定を結ぶ段階では、それぞれリスク分担表というものを作成させていただいております。例えば、施設修繕の場合は、金額によってどちらが費用を負担するかとか、機器の部分についてはどうするかということは、リスク分担表の中できちっと整理させていただいている状況になっています。先ほどおっしゃっていた備品の関係につきましては、私どもとしてはそもそも施設が備えるべきものだと考えておりますので、リスク分担表におきましても基本的には市側が負担するということになっておりまして、リスク分担表に基づきながら各指定管理者と協議をしている状況になってございます。
再質問 13番 萩原弘之
私は、基本的に、契約が３年なり５年というスパンの中で、年次ごとに決算報告や業務報告をするだけではなくて、やはり、月に１度ないし年に何度かは定期的な相談業務を行っていかないと、指定管理業者が持っている課題とか、諸所にある提案や相談について行政側もなかなか組み入れられないというか、検討できない部分になってくるのではないかと思い、こういう定期的な相談業務、チェック業務をするべきではないかというふうにお話をしております。お互いがお互いの立場、責任、その役割を分担するという観点からすると、施設の維持管理、長寿命化を図っていく意味でも、ぜひ、各部局の中で計画性を持ってこういう部分の取り組みをするべきというふうに思いますが、いかがですか。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
萩原議員の質問にお答えいたします。先ほど答弁の中で申し上げた毎年の決算報告なり事業報告というのは条例上のことでございまして、私どもの担当も含めて、各担当はそれ以上にやりとりをしていると認識しています。その中で、私どもとしては、例えば施設が壊れそうだという話も伺っていますし、こういう問題を抱えているということも頻繁に受けておりますので、このような頻繁なやりとりといいますか、コミュニケーションを今後とも図っていきたいというふうに考えてございます。以上でございます。
再質問 13番 萩原弘之
それでは、３番目に移らせていただきます。指定管理における管理権限について、先ほど御答弁をいただきましたいわゆる利用料金等々にかかわる部分については、上限を設定して、あとは指定管理者の裁量に任せるというようなお話を伺いました。一般に、我々は、条例で定められたということになれば、当然のごとく、条例で定められた金額そのものであるという認識を持った上でこういう質問をさせていただきました。しかし、特に、管理権限という部分については、当然、行政、地方自治体が持っている部分、いわゆる自治体がしなければならない仕事に対して、指定管理者が業務を行うところの連携がまさに一番必要なというか、それをちゃんと進めていかないと、結果的に指定管理者自体が収入の減額にかかわるとか、また、利用者自体に不都合を生じさせるとか、この管理権限という部分をひもといていくと、当然、そういうようなことが起こり得るものであるのかなと思います。そういう事柄について、行政側として、指定管理者に対し、市の手続上、迅速な対応が必要であるというふうに思いますが、その仕組みについてはどうお考えですか。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
御質問にお答えいたします。先ほど答弁で申し上げましたように、利用料金制をとってございますので、市が決められるのは、あくまでも上限という形で利用料金を設定させていただいてございます。指定管理者につきましては、その中に範囲がありますが、その範疇で利用料金を設定していただいて、行政のほう、市がそれを承認するという手続が一つございます。ただ、その設定に当たりましては、利用料金によって集客を得たり、または、料金は同じだとしてもそれにサービスを付加するというように、あくまでも利用者にとってサービスが向上するような考え方で設定していただいていると思っています。また、管理権限という考え方でおっしゃいましたが、施設の使用許可等につきましては、あくまでも指定管理者が持っておりますので、利用許可申請という言葉がいいのかどうかわかりませんけれども、それに基づいて指定管理者が利用者に対して許可しますので、その辺の迅速性については指定管理者制度によって早まっているというふうに理解してございます。
再質問 13番 萩原弘之
それでは、次に移らせていただきます。４点目の複合施設と類似施設の指定管理についてであります。私は、先ほど御答弁があったように、基本的に、指定管理者を個々に評価、判断して制度にのせているというようなお話を伺いました。その中において、確かに、開設当時はそういう中で有利性を持ってやっていけるような事柄があったのかなと思います。しかし、いま現在、市が出資者になっている部分の民間事業者について、いま、時代がもうこれだけの時間が過ぎて、それでもなおかつ、市が出資者であるという事柄について、指定管理者としてどのようにその位置づけを考えておられるのか、お聞かせいただきたいと思います。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
萩原議員の質問にお答えいたします。いまの御質問で、市が出資者になっているということでありますと、第三セクター的なことだというふうに思いますが、最初の答弁で申し上げましたように、過去の指定管理者ができる前の管理委託制度につきましては、ある程度限られていまして、公共施設、公共的な団体、市が出資している団体と限られていましたが、指定管理者制度によりまして、法の趣旨から申し上げますと、全ての民間の事業者が対応できるということに制度が変わっている状況でございます。選定委員会でも、市が出資しているからというような固定観念を持っているのではなく、あくまでも一つの民間事業者として選定を進めているというふうに認識してございます。
再質問 13番 萩原弘之
いま、るるお話をいただきました。指定管理者制度というのは、まさに、市が持つ部分で、要するに市民サービスというところに見事に的を射たような業務になるべき制度であろうというふうに思っております。平成26年に、指定管理者制度という観点から一般質問をされた経緯がございます。この経緯の中で、当時の答弁としては、指定管理者制度を取り入れることが必要か否かということで、その理由を５点にわたり説明していただきました。この５点の理由説明は、いまでもその方向性は変わらないのか、また、これから新たに市が持つ施設を指定管理に拡大していく観点から、現状の中で可能性があるのかどうか、お聞かせいただきたいと思います。
答弁 総務部長 稲葉武則（総務部長は2022年3月まで）
萩原議員の御質問にお答えいたします。指定管理者制度は、市が条例を施行して導入した平成16年の段階で、私どもは公の施設に係る指定管理者制度導入基本方針を策定させていただいてございます。平成26年の答弁でも申し上げましたけれども、法の精神に基づきまして、公の施設を市で直営するのか、それとも指定管理者制度にするのかということについて、判断基準として５点ほど設けさせていただいています。あえて朗読させていただきますが、一つは、市が直接管理しなければならない法的根拠があるというような明確な理由があるか、ないかが１点でございます。二つ目としましては、施設規模、サービスの特殊性、専門性を総合的に勘案して、民間事業者等による管理運営が可能であり、かつ、利用者へのサービス向上が期待できること、三つ目としまして、民間事業者等に管理を委ねることにより、コスト削減、収入増が期待できること、四つ目としましては、同様の類似サービスを提供する民間事業者が存在すること、最後に、五つ目でありますが、使用料、利用料で運営を行う収益的施設ということを判断基準として持ちながら、市の施設、公の施設を直営でやるのか、それとも指定管理者制度にするのかということを常に考えながら選定しているというふうに理解してございます。今後も、この選定判断基準をもとに進めていきたいというふうに思ってございます。以上でございます。