（1）江別市自治基本条例について／（2）パートナーシップ制度について／（3）通級指導教室について／（4）公立夜間中学について

質問　干場芳子

早速、質問に入らせていただきます。まず、江別市自治基本条例についてです。江別市自治基本条例が制定され、江別市自治基本条例第29条の規定に基づき、江別市自治基本条例の所期の目的の達成状況等を検討するため、江別市自治基本条例検討委員会を設置し、現在、制定後３回目の見直しを行っています。江別市自治基本条例検討委員会は、社会情勢の変化等を考慮し、江別市自治基本条例の各条項の規定に基づく運用状況について、評価及び検討を行い、市長に提言するものとしています。見直しにおいては、市民参加のもと、各条項が社会情勢の変化や、本市の市民自治の進展に適合しているか検証し、この条例を自分たちで育てていかなければならないと認識します。2001年に、ニセコ町で初めてまちづくり基本条例が制定され、全国各地で制定する自治体がふえ続け、2020年４月１日時点において、自治基本条例を制定した市区町は、合わせて391自治体にも及んでおり、今も制定され続けています。本格的な人口減少・少子高齢社会を迎え、また、刻々と変化する社会状況、公共施設の維持管理等による財政運営など、江別市を取り巻く環境は、厳しさを増しています。さらに、気候変動等によるこれまでにない自然災害発生時には、とりわけ、高齢者や障がい者等要配慮者を含む地域では、協力体制による対応が重要です。江別市自治基本条例は、時代にふさわしくあり続けており、本市にとって欠かすことのできない自治体の憲法です。しかし、その運用について認識を改め、深める必要があり、見直しの手法も江別市自治基本条例検討委員会での議論だけではなく、市民参加のワークショップを導入していくことも有効と考えます。そして、この条例が風化せずに後世に引き継がれていくことが大切であり、これまで以上に、市民一人一人が自治の主体としてみずから考え、よりよい安心なまちづくりを進めていくことが必要です。まず１点目に、今回の江別市自治基本条例の見直しに当たっては、市としてどのような考え方及び視点で見直すこととしているのか、伺います。２点目は、江別市自治基本条例検討委員会の提言を具体的にどのように生かしていかれるのかについて伺います。３点目は、議会に関する規定の検証時における議会との連携についてです。江別市自治基本条例検討委員会では、行政が取りまとめたアンケート調査を含めたさまざまな資料等によって検証、意見が交わされていますが、第３章議会及び議員においては、議会運営や議会改革などの理解を深めるため、議会から直接説明することも必要ではないかと考えますが、お考えを伺います。４点目は、パブリックコメントを実施する考えについてです。江別市自治基本条例に基づく江別市市民参加条例に、市民参加の手続であるパブリックコメントの実施は、条例の改正や市の重要な計画、方針等について行うこととしています。自治体の憲法とも言える江別市自治基本条例の見直しにおいては、条例改正に至らずとも、江別市自治基本条例検討委員会の提言を市として受けとめた上で、市民に対して意見を伺うべきではないかと考えますが、見解を伺います。２件目は、パートナーシップ制度についてです。パートナーシップ制度をめぐる経過は、1989年に世界で初めて登録パートナーシップ制度がデンマークで法制化され、同性婚が2001年にオランダで法的に認められ、デンマークでは2012年となっています。日本では、2015年11月に東京都世田谷区が制度を開始しました。ＬＧＢＴなど性的少数者のカップルをパートナーシップとして公認する制度を、本年度末までに少なくとも２府県と全国67市区町が導入し、総人口約１億2,713万人のうち、３割超えの約4,025万人が住む自治体をカバーする見込みであることが、ことし、同性カップルの法的保障を求める支援団体である同性パートナーシップ・ネットの調査でわかりました。制度導入済みの50以上の自治体では、1,000組以上が認定を受け、制度を導入する自治体は、今後もふえる見通しとなっており、家族のあり方の多様化が進んでいます。来年度以降も、性的指向や性自認を第三者に暴露するアウティングを禁ずる全国初の条例を定めた東京都国立市のほか、愛知県名古屋市や鹿児島県指宿市など、多くの自治体が導入予定か検討中であるとのことです。札幌市では、認定を受けたカップルがことし８月には100組を超えており、制度は、異性同士も利用できます。制度によって、異性カップルと同様に公営住宅に入居できるなどの利点もありますが、パートナーの死亡時に相続を受けられないなどの法的に重大な不利益も多いとされています。制度によって、当事者の暮らしやすさは、向上しつつありますが、保険や年金などで異性婚と同じ恩恵を受けることができません。同性婚の法制化が必要であり、求められます。アメリカ合衆国や台湾でも、法的に同性婚が認められる中、日本でも、性的少数者に対する社会の理解が加速し始めており、政府も本格的な議論を始める時期が来ていると認識いたします。１点目に、性的少数者への理解を深めるための取り組みについて伺います。江別市では、江別市男女共同参画基本計画中間見直し版の重点項目１、男女平等・共同参画社会の実現に向けた意識づくり啓発の推進の主な取り組みの中で、性の多様性を認め合い、尊重し合うことが大切であり、ＬＧＢＴ等の性的少数者への理解促進に向けた啓発に努めることが盛り込まれました。これまでの理解を深めるため、どのような取り組みを行ってきたのか、伺います。２点目は、性的少数者の諸課題についてです。当事者の方々は、今も無理解、差別や偏見にさらされながら、生きることを余儀なくされ生活しています。克服すべき課題が多くあります。ＬＧＢＴを初めとするあらゆる人に居場所のある社会を構築することが重要と考えますが、市として性的少数者を取り巻く諸課題について、どのように認識されているのか、伺います。３点目は、パートナーシップ制度の創設についてです。一般社団法人日本経済団体連合会のアンケートによると、９割以上の企業が、性的マイノリティーに関して社内の取り組みが必要と回答しています。性的マイノリティーに対する差別をなくすための運動が社会を大きく動かし、最近では、全ての人の多様な性的指向、性自認を認め合おうという意味ですが、ＳＯＧＩという言葉も使われるようになりました。2018年８月には、市内社団法人が市長に、同性パートナーを含むパートナーシップの公的認証について、さらに、小・中学校や高等学校での性的少数者の児童生徒への対応における合理的配慮について要望しています。2017年に既に制度を導入している札幌市に隣接する10万人規模の自治体として、パートナーシップ制度の導入を目指し、検討すべきと考えますが、見解を伺います。３件目は、通級指導教室についてです。普通学級に在籍しながら、言葉や学びに心配のある子供たちが適切な教育を受けられることが保障されることは、インクルーシブ教育の概念において大変重要です。本人の困難さが発達障がいに起因する場合、外見からはわかりにくいため、怠けている、反抗的などの誤解を受けることがあります。知識がないと本人や保護者も課題に気づきにくいため、必要な指導や支援につながらないと、この積み重ねが原因で自己肯定感が低下してしまい、問題行動や身体、精神症状、社会との断絶など、２次的な問題、いわゆる２次障がいにつながる可能性が高くなる傾向があるとも言われています。軽度の障がいがありながらも、普通学級でほかの児童生徒と一緒に楽しく学習しつつ、障がいの特性に合った指導が必要なときだけ、通級指導教室へ行き、適切な支援や教育が行われることは大切です。通級指導教室は、1993年に制度化され、2006年には、学校教育法施行規則に規定され、学習障がいや注意欠陥多動性障がいなども含まれ、指導内容も弾力化されています。導入時の児童生徒数は、全国で約１万2,300人でしたが、2017年５月時点では、約10万9,000人となっています。江別市では、市内小学校３校に開設されており、ことばの教室と2013年に開設されたまなびの教室があり、2020年５月１日現在、141人の児童が支援を受けています。しかし、継続的な指導の必要性や本人、保護者のニーズがあるにもかかわらず、小学校卒業により指導終了となっている状況があります。小学校を卒業しても、長期にわたる障がいが消失するわけではありません。言語発達、吃音、声を出すのに重要な役割を果たす部位に障がいが生ずる構音障がい、コミュニケーション、読み書き等に課題のある子供たちは、年齢が上がるほど、相談・指導の場が必要です。中学生になっても、継続的な支援が受けられるよう、中学校通級指導教室の設置が求められています。そこで、１点目の質問ですが、改めて通級指導教室、ことばの教室とまなびの教室の意義について伺います。２点目に、保護者に対するアンケート調査の実施についてです。江別市では、中学校における通級指導教室に関するアンケートを保護者を対象に実施していますが、どのような目的で行い、調査結果について、どのように捉えておられるのか、伺います。３点目は、中学校における通級指導教室の開設についてです。小・中学校等からの学びの連続性を一層確保しつつ、生徒一人一人の教育的ニーズに即した適切な指導及び必要な支援をする観点から、個々の障がいによる学習上または生活上の困難を改善、克服することを目的とし、北海道立高等学校における通級による指導も2018年度から始まっています。連続性という点では、小学校から中学校も同様と認識します。当事者である子供、保護者からは、継続的な支援が受けられず、小学６年生になると進学先に悩んだり、中学生になると言葉やコミュニケーション等から派生するさまざまな問題に直面し、悩み続けることが長期化するとのことです。安心して学び、中学校生活を送ることができるよう、早急に中学校通級指導教室を開設すべきと考えますがいかがか、見解を伺います。４点目は、通級指導教室の充実についてです。共生社会の形成に向け、障がいのあるなしにかかわらず、ともに学ぶインクルーシブ教育は大変重要です。小学校通級指導教室は、市内３校に設置されていますが、さらなる拡充を求める声があり、また、在籍校との連携や通級担当教員の専門性なども求められますが、どのようにお考えか、伺います。最後に、公立夜間中学についてです。2016年に議員連盟が母体となり、義務教育の段階における普通教育に相当する教育の機会の確保等に関する法律が成立し、年齢または国籍にかかわりなく教育を受ける機会を確保する理念を宣言し、地方公共団体に、夜間その他特別な時間において、授業を行う学校における就学の機会の提供その他の必要な措置を講ずることを義務づけました。文部科学省は基本方針を策定し、夜間中学の設置・充実に向けて手引も作成し、第２次改訂版が出され、夜間中学が学習指導要領に縛られない特例制度もつくりました。義務教育費国庫負担法を改正し、都道府県立夜間中学等にも、国庫負担金が出るようにしました。その後、新設された夜間中学は３校。札幌市は、2019年９月、2022年４月に公立夜間中学を設置することを明らかにしました。本年５月に設置された札幌市における公立夜間中学の在り方検討委員会は、既に、ことし７月までに４回開催され、公立夜間中学の目指す姿、実現に向けた学校づくりの視点など、実質的かつ具体的な議論が進んでいます。一方、北海道教育委員会が開催する夜間中学等に関する協議会は、2017年11月に第１回目を開催し、これまで、７回にわたる協議を重ねていますが、札幌市が宣言した以降、夜間中学の理解について、各市町村に情報提供するための資料作成が協議の中心となっています。しかし、この資料の趣旨は、夜間中学設置等の教育機会の保障を自治体に委ねるものであり、北海道としての主体性が示されていません。北海道は、公立夜間中学の設置について、北海道として責任と課題を明確にすべきです。前回の質問では、江別市として義務教育を修了しないまま学齢期を経過した方や不登校など、さまざまな事情により、十分な教育を受けられないまま中学校を卒業された方などに教育を受ける機会が確保されることは、重要であると認識していると答弁をいただきました。江別市にとって対象となる方々への周知、対応や支援など、北海道が進めていく方向性が大変重要です。そこで質問ですが、札幌市が設置する公立夜間中学の動向について、どのように把握しておられるのか、伺います。２点目に、北海道教育委員会における夜間中学等に関する協議会の進捗状況について伺います。３点目に、札幌市に公立夜間中学が設置されることは、近隣自治体からの受け入れが前提となることが予想されます。今後、夜間中学の啓発活動や周知を行っていくことが求められます。市として円滑に学びに移行できるよう、自治体間の経費分担や就学援助などの支援等について、どのような見解をお持ちか、伺います。これで、１回目の質問を終わります。

再質問　干場芳子

再質問と意見、要望等を何点か申し上げたいと思います。まず、１件目の江別市自治基本条例についてですけれども、１点目の江別市自治基本条例の見直しに当たっての考え方及び視点についてですが、見直すに当たっては、市民アンケートの調査結果をもとに分析等を行い、参考としながら会議を行っています。前段の質問でも申し上げましたけれども、やはり、市民参加でのワークショップなども、理解していただくためには有効ではないかと考えておりますので、御検討いただきたいと思っております。そして、江別市自治基本条例が制定されたときにも、毎年度、進行管理をする場が必要だということを申し上げましたけれども、やはり、４年に１度、江別市自治基本条例検討委員会で見直すといっても、なかなか、参加している市民や関係者にとっては、若干ハードルが高い気がいたしますので、見直し自体は、毎年度、推進委員会のようなものがあればいいと思っておりますが、これも一応要望とさせていただきます。４点目のパブリックコメントを実施する考えについてですけれども、江別市自治基本条例の第１章に掲げる理念に鑑みれば、ぜひとも、江別市自治基本条例検討委員会の結果を受けて、改めて、市民に意見をお聞きするということは大切だと思っておりますので、その辺についても、ぜひ前向きに御検討いただきたいと思っております。次に、２件目のパートナーシップ制度についてです。３点目のパートナーシップ制度の創設についてですけれども、北海道内外の先進事例等の情報収集に努め、実施している各自治体の利用状況等について調査しているとのことで、江別市男女共同参画審議会の意見を伺い、導入に向け検討していくとの御答弁でしたが、人権にもかかわる非常に重要なことだと思いますので、市内はもとより、市外の札幌市の活動団体からも制度導入の大変強い要望が出ております。ぜひ、制度導入に向けて検討していただきたいことをあわせて申し上げたいと思います。再質問になりますけれども、３件目の通級指導教室についての２点目の保護者に対するアンケート調査の実施について、お伺いいたします。アンケートは、保護者への調査と思われますけれども、どのような理由で通いたいのか、通えないのかについては、児童生徒本人の気持ちが大切であることから、子供の意見を聞き、きめ細やかな実態の把握に努めるべきと考えますが、お考えを伺いたいと思います。

再質問　干場芳子

児童生徒の声も聞いているということですので、今後も、そうした形で、アンケート調査の継続をお願いしたいと思います。３点目の中学校における通級指導教室の開設についてです。開設するに当たっては、市内１カ所で定数13人に満たないという状況が続いているとの御答弁でしたけれども、アンケート調査を丁寧に分析し、生徒が通えるような環境を整えること、例えば、思春期の子供たちに配慮し、開設場所は、公的な施設の活用などを視野に検討していくことも必要ではないかと考えますが、どのようにお考えか、伺いたいと思います。

再質問　干場芳子

状況等については、一応理解いたしました。開設についてですけれども、中学校の通級指導教室については、市内活動団体が2007年から意見交流会を通じて、中学校通級指導教室の開設とその必要性を要望しており、その願いは、最近とても強まっているとお聞きしております。普通学級に在籍しながら通級指導教室に通うには、大変なエネルギーが必要であり、児童、保護者は、大変地道な努力を積み重ねています。北海道教育委員会の資料によりますと、北海道内の通級指導教室は、設置された1993年には、８校21教室214人であったのが、2020年には、215校461教室6,257人となっていることからも、児童生徒の課題、ニーズの変化に対応することが求められているのではないかと考えています。そうした意味で、通級指導教室の今日的な意義は、大変大きいと思っています。通級は、特別支援教育に位置づけられていますけれども、インクルーシブ教育の一つと捉えることができると思います。北海道教育委員会が示す特別支援教育に関する基本方針では、10項目を示しており、中でも、一人一人の教育的ニーズに応じた指導や支援の充実、切れ目のない一貫した指導や支援に向けた特別支援教育の推進、学校における合理的配慮の提供、教育環境の整備・充実、これらの項目は大変重要だと思っています。アンケート実施で、13人に達しないということやハード面の課題、こういうことは理解しますけれども、こういったことの繰り返しでは、なかなか、この基本方針に沿って向かっているとは、言いがたいと思います。状況によっては、中学校を巡回することや公的施設を活用することなどをあわせて取り組むなど、まさしく生徒の状況に柔軟に対応する必要があると考えています。北海道教育委員会では、既に、北海道立高等学校等において、通級による指導を実施できることとしており、また、文部科学省の補助事業で切れ目のない支援体制整備充実事業にも取り組んでいることからも、市としても、北海道教育委員会に積極的にアプローチしていただきまして、開設が実現できるよう、強く要望したいと思います。最後に、公立夜間中学についてですけれども、札幌市が設置する公立夜間中学の動向についてですが、先週の３日、４日の両日、札幌市議会の代表質問において、明確に札幌市教育委員会が方針を示しました。北海道外の10都府県34校の公立夜間中学は、既存の中学校に開設する２部学級か、本校と中学校と離れて開設する分校が主流ですけれども、2021年４月に、徳島県教育委員会が全国初の単独校を開設する予定で、札幌市は、全国で２例目の単独校になるということです。また、入学者については、学ぶ機会を得られなかった高齢者や不登校経験者、外国籍の市民らを想定し、幅広い支援が必要と判断し、スクールカウンセラ―による支援に加えて、就学援助や給食の提供も検討しているとのことです。さらに、公立夜間中学の状況は、約半数が就学年限３年で、そのほかには、６年、９年、12年があるとのことですが、近年の傾向として、財政難を理由に就学年限を縮小する傾向がありますけれども、札幌市教育委員会は、この就学年限が３年という枠を明確に外していることの意味も大変大きいと思っております。札幌市における公立夜間中学の在り方検討委員会では、多様なニーズに対応、安心して学べるなどを目指す姿として示しており、今後、近隣自治体の受け入れについても、大変期待をしておりますので、市としても、しっかりと情報を収集しながら、進めていただくことを最後に申し上げて、私の一般質問を終わりたいと思います。