市長の考えなどについて

質問　17番 斎藤博行

平成19年第２回定例会に当たり、民主党・市民連合を代表して質問します。最初に、４月に行われた第16回統一地方選挙において、厳しい選挙戦を戦い抜き、今、こうして議会の場で相まみえます市長並びに議員各位に、心より敬意を表します。私たち民主党・市民連合は、市民の立場に立った市政の実現を目指し、一層頑張る決意でおります。市長並びに理事者の御協力をお願いするとともに、各会派の議員の御理解もあわせてお願いするものであります。最初の質問に入ります。市長は選挙戦の中で、小樽市における自治基本条例の制定について、積極的な考えを述べておりました。まず、この問題について、市長の考えなどについて質問します。2001年、北海道ニセコ町で最初の自治基本条例が制定されてから、７年たちました。今では全国で約70の自治体で、自治基本条例が制定されています。また、今年の選挙においても、多くの候補者が公約の一つにこの条例の制定を挙げておりましたので、今後、相当数増えてくるものと考えます。これは単なる流行というものではなく、今日の自治体を取り巻く状況により、自治基本条例の制定を迫られていることによると考えます。その理由の一つは、ひっ迫する自治体の財政事情があります。今後予想される少子高齢化の進行、また市民ニーズの多様化と増大は、自治体財政の危機を反映した自治体の政策資源の枯渇との間に深刻なギャップをつくり出し、市民と行政の間の緊張が高まります。従来の順番待ち民主主義、つまり今年はだめだが来年こそは何とか、それが難しいならその次にといった形で、市民ニーズにこたえてゆく政策決定システムは、景気も自治体財政も右肩上がりの時代の産物です。これからは、政策の厳しい吟味、選択、議論と合意が不可欠な時代です。これが、自治基本条例が必要とされる時代の背景の根幹です。そして、理由の二つ目は、地方分権の時代にあって、自己決定、自己責任が自治体運営の基本になったからです。この間、市役所の中で独自に開発され、普及し、すぐれた政策決定制度となっているものや政策決定過程への市民参加の保障システムや情報公開、情報共有などの自治体の運営方式などなどを総合化し体系化して自治体運営の基本ルールとして条例化するのが、自治基本条例と考えます。岐阜県多治見市には、市政基本条例があります。これは平成18年９月28日にできたもので、ニセコ町から始まった自治基本条例の今日的集大成と言われています。北海学園大学の神原教授によりますと、現在の時点で一番よくできたものと言われています。小樽市において自治基本条例を制定しようと考える以上、この多治見市の条例を参考に考えるべきと思いながら質問いたします。最初に、市長は自治基本条例の制定に際して、自治体運営の理念をどのように考えられているのか、お聞かせください。次に、その理念を具体化するため、どのような制度を考えられているのか、その際、今、既にある条例、例えば情報公開条例などとの関係をどう考えているのか、お聞かせください。自治体運営は住民、市長、議員、そして職員によってなされているわけですが、それぞれの役割をどのように考えているのか、お聞かせください。次に、この条例はその自治体の民主主義の成熟度の表れと言われています。この条例をつくる作業をどのように進められるのか、考えをお示しください。この項最後に、条例制定の時期をどう考えているのか、お示しください。次に、指定管理者制度に関して、何点か質問します。平成18年度から、多くの市の施設が、市の直営又は管理委託から指定管理者制度に移りました。私は、指定管理者制度導入に際し、公の施設の責任の所在を明らかにし、市民の皆さんの不満や苦情を受け付けるため、指定管理者110番を設けるように求め、検討したいとの答弁をいただいたと記憶しております。これまでの検討状況などをお聞かせください。次に、この１年間、利用者からの苦情や不満はありませんでしたか。逆に、指定管理者の方から苦情や不満の声はありませんでしたか。指定管理者制度では、民間のノウハウを活用し、効率的な運営を目指すと説明されていました。しかし、実際にはそううまくいかず、そもそも初めから財政効果を優先した契約になっていたのではないかと思われる部分もあったようです。小樽市夜間急病センターの指定管理者以外で、管理費に関して再協議等を申し込まれたケースはありませんでしたか。また、その協議の結果はどのようになりましたか、お聞かせください。今、夜間急病センターを除いたのは、夜間急病センターの指定管理者である小樽市医師会の方から、平成18年度の夜間急病センターの管理費について、見直しを求める動きがあり、結果的には950万円の追加払いが行われたと聞いております。昨年、夜間急病センターの指定管理者を小樽市医師会にお願いするときに、その管理費についてどのような協議がなされたのか、お聞かせください。契約書では、１年間で１億2,100万円となっています。次に、今回の件に関して、窓口は保健所だろうと思いますが、小樽市との協議の経過をお聞かせください。次に、その際、小樽市医師会が初期の金額では不足で、追加払いが必要とした理由はどのようなことでしたか。また、小樽市が追加払いを必要と判断した理由はどこですか。次に、この項最後の質問ですが、指定管理者制度の導入に際しての議論経過から考えても、こうした変更を私は重要な変更と考えるわけですが、そうしたものがあった場合には、しかるべき場面で議会に報告するべきと考えますが、市長の見解をお聞かせください。次に、質問を変えて、市立病院に関して地方公営企業法の全部適用について質問します。本来、自治体病院の役割は、不採算部門の医療や救急医療、周産期や小児科医療、結核、感染症や精神医療など、民間が対応しにくい医療を担い、又は地理的条件や交通事情などを考慮して、位置づけられています。行政サービスとして地域に必要なものは、不採算でも公費で行われているものもたくさんあります。公立病院も同様に、地域の行政需要にこたえる機能と私は考えます。病院を地方公営企業と見るとき、基本原則である「地方公営企業としての経済性」プラス「公共の医療福祉の増進に必要な行政の一部」という二面性をきちんと押さえておく必要があります。最近、公立病院に対する地方公営企業法全部適用の動きが広まっています。全国的に約1,000か所ある公立病院のうち、247か所、道内においても札幌、函館、留萌、稚内の４か所の市立病院が地方公営企業法全部適用となりました。どれもごく最近の話です。その際言われた導入の理由は、第１に財務・会計の透明性の向上、第２に職員の意識改革として発生主義によるコスト意識の向上、第３に企業体として弾力的、効率的、効果的な業務運営の実施が可能になるなどです。そして、こうした表向きの理由の奥には、何とかして病院の経営改善を図りたいとの強い思いを読み取ることができます。しかし、本当にそうなるのでしょうか。会計上の違いについては、病院事業への公営企業法の全部適用により大きく変わるものではありません。全部適用でも、一部適用でも、公立病院に対する交付税、特別交付税の仕組みは変わりません。また、コスト意識の向上についても、無駄を省くコスト意識は当然病院事業だけでなく、すべての行政に今求められていると考えます。さらに、地方公営企業法の全部適用による経営改善の例として、埼玉県において看護師を副病院長にした例や、独立行政法人化により、元国立大阪病院看護部長が国立病院大阪医療センター専任副院長に就任した例などが挙げられています。しかし、どれもこれも地方公営企業法の全部適用や独立行政法人化しなければ不可能なことなのでしょうか。そこには、今の病院の実態をきちんと分析した結果として、問題の所在、背景などを整理し、解決策としての地方公営企業法の全部適用という理論的な作業が抜けているようにさえ感じられます。このことは、昨年の市立病院調査特別委員会においても議論させてもらいましたが、議論がかみ合わなかったと感じております。改めて、今年の異動で事務局の体制を強化した小樽市の考えをお聞かせください。最初に、公営企業法の全部適用の病院、私の調べたところでは247か所でしたが、この中で17年度決算が黒字となっている病院の数をお示しください。次に、小樽の二つの病院についてですが、17年度決算では、小樽病院は赤字が２億400万円、市立第二病院では6,800万円の黒字、また18年度決算の見込みでは、小樽病院が６億6,400万円の赤字、市立第二病院が5,300万円の黒字となっております。同じ小樽市内にあり、同じ職員給料表を用い、同じ診療報酬点数表を使っているこの二つの病院に、このような決算の数字に違いが出てくるのはなぜですか、お聞かせください。この状態を変えて、病院の経営改善を図るためには、何をすべきと考えますか。その際、地方公営企業法の全部適用はどのような役割を果たすことができるとお考えなのか、お示しください。次に、地方独立行政法人化に際しては、累積赤字を解消しなければならないことになっておりますが、このことは公立病院における地方公営企業法の全部適用においても、同じことが求められると考えます。従来の累積赤字の責任と原因を明らかにして、公営企業となった病院の新たな企業管理者がその責任を負わないようにすべきです。市長の見解を求めます。次も、新市立病院の新築統合に関しての質問です。私は、４月の選挙において、市立病院の新築統合の必要性を今、目の前に存在する早急に解決しなければならない問題として、老朽化し、巨大化した今の二つの病院を新築統合し、スリム化を図る、診療科目が分かれていることによる患者や御家族の負担を軽くする、病院が二つに分かれて存在していることにより生ずるいろいろな無駄をなくするなどを訴えてきました。４月には基本設計が始まりました。いよいよです。いろいろな問題を解決するためには、新病院の建物としての完成、病院としての能力のフル稼働を待たなければ実現しないものもありますが、それまでに終了し、点検しておかなければならない問題もあると思います。その一つが、病院の組織統合です。これは、新病院オープンの日のセレモニーでは間に合いません。むしろ、これから進められる新病院への医療現場の意思表示や意思統一のために、二つの病院の組織統合とそのことによる意思統一が必要となります。限られた条件の下で、各セクションのスタッフの数を決めなければなりません。また、今、両病院で別々に購入して使っている医療器材を新病院で利用できるのか、さらには利用しようとするのか、決めなければなりません。新たに購入する医療器材もあると思いますが、それは、どのメーカーのどの機種が新病院において最良なのかなど、問題はたくさんあると思います。今、新病院建設に向けての協議は、市立病院両院協議会において進められていると聞いております。ここで質問ですが、この協議会のメンバー、役割と権限、そして最高責任者はだれなのか、お示しください。私は、この体制が無責任だと指摘しているのではありません。しかし、二つの病院から来たメンバーによって構成されている協議会には、おのずと限界があり、今後進められる新病院の中身を詰めていく議論を一層深め、最終判断をし、そして最終責任の所在を明らかにするためにも、病院組織の統合が必要と考えます。今後の進め方を含め、市長の見解をお示しください。次に、いわゆる地方公共団体財政健全化法について質問します。第166回通常国会において、地方公共団体財政健全化法が可決されました。この法律は、骨太方針2006、これは2006年７月７日閣議決定において、再建法も適切に見直すとされ、2006年７月３日の地方分権21世紀ビジョン懇話会報告や2006年12月８日の新しい地方財政再生制度研究会報告に基づき、法案化されたものです。現在の地方財政再建促進特別措置法にかわるものです。この新しい法律では、自治体が毎年度、実質赤字比率、連結実質赤字比率、実質公債費比率、将来負担比率を監査委員の審査を終えた後、議会に報告し、公表することになっています。そして、今述べた四つの健全化の判断比率のうち、いずれかが早期健全化基準以上の場合には、財政健全化計画を定めなければならないとし、財政健全化計画は議会の議決を経て定め、速やかに公表するとともに、総務大臣、都道府県知事に報告し、さらに毎年度、その実施状況を議会に報告し、公表するとなっています。また、さきに述べた比率のうち、実質赤字比率、連結実質赤字比率、実質公債費比率の三つをさらに再生判断比率とし、そのいずれかが財政再生基準以上の場合には、財政再生計画を議会の議決を経て定め、公表することとなっております。さらに、財政再生計画を総務大臣と協議し、その同意を求めることができるとなっております。また、財政再生計画を定めている地方公共団体は、これを財政再生団体というそうですが、毎年度その実施状況を議会に報告するとなっています。深刻な地方財政危機に対して出された政府の対策は、地方財政危機の本当の原因を隠し、地方自治体に、それはとりもなおさず地域住民や職員に一層のしわ寄せ、負担を強いる内容となっているように思われます。昭和29年、全国の財政再建団体は553団体にも及び、昭和35年でも11府県133市237町村の381団体でした。それが昭和46年にはゼロになったわけですが、そこには国、当時の自治省による地方財源対策として交付税引上げ、つまり地方自治体の財政の底上げが大きな役割を果たしました。その後、いわゆる財政再建団体は、福岡県赤池町が指定されるまでなかったわけです。次に出てきたのが、北海道夕張市でした。今日の地方財政危機の要因はたくさん考えられます。個々の自治体の運営責任も当然あります。しかし、最大の要因は、国の財政危機を地方分権、三位一体の改革などの名の下で地方に押しつけ、一地方自治体の財政努力を上回るような交付税削減を続ける政府の政策にあります。いわば、国策地方財政危機なのです。質問します。最初に、今言われている実質赤字比率、連結実質赤字比率、実質公債費比率、さらに将来負担比率とはどのようにして算出されるものなのか、お示しください。次に、その計算式に具体的数字、例えば平成18年度決算見込みの数字を入れたとき、どのような数字になるのか、お示しください。それらの数字が言われております早期健全化基準や財政再生基準にひっかかった場合、基準はこれから示されることになっておりますので、想定の域を出ませんが、先ほど私が述べた手続は別として、どのような影響が予想されるのか、わかる範囲でお聞かせください。連結実質赤字比率の算定には、特別会計や企業会計が算入されますが、病院事業会計を見ると、全道84の病院事業会計のうち、61事業が赤字となっています。このことは診療報酬の改定や医師不足など、自治体や病院事業だけの努力ではなかなか解決できない問題を抱えていることによります。下水道事業会計や国民健康保険事業特別会計も同様なことが言えます。また、将来負担比率の算定では、想定外であります全職員が退職した場合の退職手当金を算入することになっています。政府は自治体の実情をもう少し理解してほしいと思います。最初に、市長として、地方自治体の現場の長としての立場から、今回の法律に対する見解をお聞かせください。また、この法律の運用に当たって、配慮や特例を求める動きを全道市長会などと連携して取り組む考えはないのか、見解をお示しください。次に、職員の採用・退職に関して質問します。最初に、小樽市職員の再任用制度についてお尋ねします。再任用制度は、平成14年第１回定例会において、国の制度を踏まえ条例化されたものです。当時、この制度については、第１に年金制度の改悪により、年金受給開始年齢が経過措置が終了した時点で65歳に引き上げられる点、そして第２には、60歳にはなったとはいっても、まだまだ元気で十分に仕事ができる人たちに働く場を提供し、その能力、知識、経験を生かしてもらうという点、さらに第３には、今まさに今日的課題となっている団塊の世代の大量退職を前に、「プチ高齢者」の社会での役割を拡大する点などが、導入の理由でした。今日、年金の満額受給年齢は、男性で64歳、女性で61歳まで引き上がり、私のような昭和25年生まれの男性では、65歳になっています。小樽市においても、大量退職の時代に入っていると言えます。こうした時代の変化などを踏まえ、何点か質問します。最初に、過去４年間の定年退職者の数と自己都合による中途退職者の数をお示しください。次に、その４年間の新規採用者の数をお示しください。ここで、再任用制度の問題から少し外れますが、中途退職者の問題についてお聞きします。中途退職する人はそれぞれいろいろな事情がおありだろうとは思います。私は、職員の中途退職を、職員の削減という面で見るのではなく、人的財産の喪失と考える必要があると思います。中途退職者は、長年にわたり小樽市がその仕事を通じて教育や訓練を行い、いろいろな場面で経験を踏ませるなど、大きな投資を行った人材と言えます。この人材が突然消滅してしまうわけですから、小樽市にとっても、現場の方でも、また市役所組織の長期的展望を考える上でも、大きな痛手です。中途退職者の問題をこうした観点から考える必要があると思いますが、市長の見解をお示しください。また今後、組織問題として、中途退職者に対して退職を決意するに至った理由等を聞き取り、後々の職場づくりや人事等に生かしていくシステムを構築すべきと考えますが、見解をお示しください。質問を再任用制度に戻します。今後５年間の定年退職者の数を年度ごとにお示しください。今後、数年間にわたり、労働力の大きな変動が起きて、技術・技能、経験などの面で大きな空白が生ずる問題が指摘されています。質・量両面での人手不足を見越した動きが企業の間に広がっています。小樽市において、今後予想される大量退職の影響をどのように考えていますか、見解をお示しください。この項最後の質問ですが、凍結されている小樽市の再任用制度の取扱いの見通しをお示しください。最後に、新しく策定される小樽市総合計画について質問します。今の総合計画「市民と歩む 21世紀プラン」は、平成10年４月に策定されました。小樽市にとっては、昭和43年、昭和48年、昭和55年、平成元年に続いた五つ目の総合計画です。この総合計画は、21世紀において小樽市が目指す将来都市像とその実現のための施策の展開方向を示した基本構想、この構想の目標年次は2010年代後半となっています。そして次に、基本構想で示した施策の展開方向に沿って、その達成に向けた具体的な施策の進め方や主な事業を示した基本計画、この基本計画は平成10年度から19年度までの10年間とされています。そして、基本計画に示された施策や事業の実施年度と予算規模を示した実施計画から構成されています。この計画は３年間となっており、平成10年から12年度までの第１次実施計画、平成13年度から15年度までの第２次実施計画、そして平成16年度から18年度までの第３次実施計画が作成されてきました。今、新しい総合計画を策定する作業が始まったのを機会に、さらに今後議論し、策定されるであろう小樽市自治基本条例との関係において、総合計画に関する考えを整理しておく必要があるのではないかと思い、何点か質問します。最初に、総括です。新しい総合計画を策定する作業に当たり、最初にすべき作業は、今動いている総合計画について、その果たした役割、効果、そして限界などについて、どのような見解や認識を持っているのか、明らかにすべきです。市長の総括的見解を求めます。次に、少なくても五つある施策の大綱について、それぞれの項目での総括作業をし、整理して公表し、新総合計画づくりの前文とすべきと考えますが、いかがでしょうか。次に、総合計画の位置づけです。さきに述べました岐阜県多治見市の市政基本条例では、第３章を総合計画とし、第20条で総合計画は市政を定める最上位の計画であり、市が行う政策は、緊急を要するもののほかは、これに基づかなければなりません。また、総合計画は、計画期間を定め策定され、市長の任期ごとに見直されます。また、市は、基本計画に基づく事業の進行を管理し、その状況を公表しなければなりません。そして、市は、各政策分野における基本となる計画を策定する場合には、総合計画との関係を明らかにし、策定後は総合計画との調整の下で進行を管理しなければなりませんと定めております。今、小樽市では、総合計画はどの条例の中でどのように位置づけられておりますか、お示しください。次に、市長も制定に意欲を示している小樽市における自治基本条例の中にどのように位置づけようと考えているのか、見解をお聞かせください。以上、市長の公約や今後の小樽のあり方に関する問題を中心に質問させていただきました。再質問を留保し、質問を終わります。（拍手）

再質問　17番 斎藤博行

何点か再質問させていただきたいというふうに思います。まず、地方公営企業法の全部適用にかかわる部分での考え方の部分なので、市長の答弁も、このことについて特に有効性の部分では何回かお話をしているように聞こえました。もちろん有効な方法だという言い方もしておりました。また、これがすべてだとは思っていないというような言い方もしておりますし、また経営改善の一つの方法だというようなことも言っているわけであります。改めて、なぜ有効なのか、なぜすべてでないのか、経営改善の手法としてこれがどうして結論として出てくるのかというあたりについて、もう一度お聞かせいただきたいというふうに思います。それから、今の病院事業会計の赤字を、仮に全部適用になった場合にどうしていくのかというようなことを聞きました。はっきりさせていただきたいのは、責任うんぬんではなくて、実際の問題として、今約43億円の赤字を新しい全部適用になった病院には持たせないというふうに言ったのか、責任だけは持たせないと言っているのかというあたりについて、もう一度お聞かせいただきたいというふうに思います。それから三つ目に、新病院の組織統合にかかわる部分なのですけれども、私は全部適用の問題とは別に考えていくというようなことで質問させていただきました。ただ、市長の答弁を聞きますと、まず先に全部適用があって、全部適用後の新管理者の下で、必要に応じて組織の統合を図っていくというふうな答弁だったというふうに聞こえました。ただ、現実の問題として、予定どおりいくと、あと４年半で新しい病院というのが動き出すという段階に今なっているわけで、工事と違って、新しい組織をつくっていくというのは、それはそれなりに大変丁寧に時間をかけてやっていかなければならない問題だと思います。私が今回の議会であえて質問させていただくのは、やると決めたからといって、１年ぐらいでできると私も思っておりません。そういった意味で、全部適用にどのぐらいの時間がかかるのか私はわかりませんけれども、全部適用が完了して、そして新管理者の下で改めてこの組織統合の議論を進め、成立させていくというのか、完成させていって、そして新しい組織として新病院のオープンを迎えるというにはちょっと時間的な部分で、病院のオープンというのは予定でいくと、もうきめられていているというふうに私は思っているわけですから、そこから逆算してきても、そろそろ一定の道筋を立てていかないと、要するにスケジュール化しないと、今後の方向性の議論ではもう間に合わないのではないかなと思って今回聞いたわけなので、もう一度その辺の流れみたいな部分についてお聞かせいただきたいと思います。この３点であります。あと４点目は、中途退職する方の理由なり思いなりを聞くべきだというのは、私も、当然やめていく職員にはそれぞれいろいろな家庭の事情もありますし、健康上の事情もある、いろいろな事情があることは十分わかっていても、そのほかにやはりなかなか外で見ていても理解できない、何があったのかなというような形でやめていっている事例が多いのではないのかということを前提に、私は質問させていただいているわけであります。聞いて、プライバシーがあるから答えられませんという答えもあるかもしれません。しかし、やはり一定仕事に、脂が乗っている時期というと変な言い方ですけれども、いろいろな方がいますけれども、明らかに結婚してやめていくとか、病気だからやめるとか、新しい仕事をしたいからやめるとかという、だれが聞いてもそうかなと思うような理由がなくて、どうしてやめていくのかなというのが職場の中でやはりささやかれるような事例が、私はあると思っています。その辺をきちんとしないと、組織は強くなっていかないと思って質問させていただいていますので、そこら辺を含めてもう少し前向きにお考えいただけないかなというふうに思います。