都市経営、行政経営に関して

質問　15番 濱本進

今定例会は、平成 27 年４月に市民から負託をいただいた我々議員にとって任期最後の定例会であります。また、平成の時代の最後の定例会であると同時に、新しい元号、そして迫市長による行政経営が実質的にスタートする節目の定例会でもあります。自由民主党を代表して、この任期の最後となる定例会において質問をいたします。冒頭に一言申し上げます。今期をもって勇退される我が会派の横田前議長、公明党の斉藤前副議長を初め各議員の皆様には、長年にわたって市政の発展、市民の安全・安心のために、ひたむきに、真摯に、そして情熱を持って日々の議員活動、議会活動に取り組んでおられたことに心より敬意を表しますとともに、市民の１人として深く感謝を申し上げます。特に平成 27 年４月の統一地方選挙後の５月から平成 30 年７月 25 日までの前市長の在職中の混乱した、そして困難な状況の中、言いかえるならば不幸ともいえる３年３カ月の間、小樽市自治基本条例に規定されている議会の権能を、議会を構成する議員として、また市民の負託を受けた議員として、矜持を持って責務を全うされてきた姿を間近で見たことは、私のこれからの人生にとって大きな財産であります。本年４月の選挙後、議会を構成する新人議員を初め全ての議員が、勇退される皆様の姿、思いを継承すべき責務があると改めて実感しています。御勇退される議員の皆様におかれましては、健康に十分御留意されて、今後もそれぞれのお立場で、これまでの御経験、御見識を生かされて、小樽市の発展に、そして市民の皆様のために御尽力いただき、御活躍されることを御期待申し上げます。それでは、第１項目め、都市経営、行政経営に関して質問いたします。昨年８月に迫市長が市民の皆様の負託を受けその職に就任してから、平成 30 年第３回定例会及び第４回定例会が開催されました。前市長が就任してからの平成 27 年第２回定例会から辞任する直前の平成30 年第２回定例会までの議会とは打って変わって、市長としての資質を疑うような行動や発言に起因した市政の混乱、混迷のきわみともいえる議会の空転や会期の延長もなく、落ちついて本来の議会の姿である市民のための政策議論を行うことができました。このことは間違いなく、市長が市民に、そして議会に対して誠実に、謙虚に、かつ真摯に向き合っているからであり、同時に、市長としての資質、見識、能力が備わっているからこその結果であると言えます。そして、誰もがこの認識に対して異論を唱える余地などみじんもないと断言しても決して過言ではありません。改めて、前市長在任中の３年３カ月が小樽にとってどのような時間だったのか自問自答しております。私は、市政が混乱し、停滞し、そして後退した３年３カ月の不毛な時間であったと認識しています。市長も同様の認識であるからこそ、「おたる再起動」を市民の皆様に訴えてこられたと理解しています。市長にはこれからも小樽を確実に再起動するために、議会との信頼関係の密度をより高め、また、広く深く多くの市民と対話しながら、情熱を持って、そして勇気を持って、大胆にかつ着実に職務を遂行していただくことを期待しています。さて、我が会派、そして私は、平成 27 年第３回定例会から平成 30 年第１回定例会までにおいて、都市経営もしくは自治体経営などについて、前市長にその認識と、それぞれについての市長の役割について質問してきました。そもそもかつては、市政運営、自治体運営、行政運営という語句が一般的に使われてきました。これらの語句は、人口増加を基調とした右肩上がりの経済成長を背景に、そしてそれを前提としていましたが、平成 11 年の地方分権一括法や平成 18 年の地方分権改革推進法の成立などにより、地方分権が進展すると同時に、人口減少、少子高齢化などの人口問題の顕在化、自治体財政の悪化などを背景にして、平成 16 年の地方分権推進会議の最終報告において、地方自治体の行政改革手法として推奨されたこれまでの運営から、自治体は民間企業における発想や経営手法を可能な限り行政分野に活用するＮＰＭ、ニュー・パブリック・マネジメント、新公共経営の考え方、ＰＦＩなどの手法を取り入れてきた結果、都市経営、自治体経営、地域経営、行政経営などの語句が定着してきたと言えます。しかしながら、小樽市においては、平成 21 年度からスタートした第６次小樽市総合計画の基本構想では、市政運営三つの基本姿勢の一つで、効率的な行財政運営の推進は掲げていましたが、明確に都市経営、自治体経営、地域経営、行政経営などについて言及していませんでしたし、当然、ＮＰＭ、ニュー・パブリック・マネジメントについての記載はありませんでした。私が知る限りでは、都市経営の語句やＮＰＭ的考え方について記載されていたのは、小樽市顧問であった小樽商科大学元学長の山田家正氏、そして当時は企画部企画調整担当主幹であった迫市長を初めとする 11 名の職員で組織された小樽ジェットプロジェクト研究会が平成 14 年９月から 23 回の研究会、28回の自主勉強会の成果として、平成 16 年３月に公表された報告書「小樽の将来都市像を求めて」においてのみです。この報告書は、平成 10 年からスタートした第５次総合計画の６年目に公表され、報告書の第５章第１節では、第５次総合計画の将来都市像、「未来と歴史が調和した安心、快適、躍動のまち」の実現に向けた市政の各分野を等質のものとして網羅している総合的な計画であると定義しています。研究会ではＳＷＯＴ分析の手法を用いて、内部環境である小樽市の資源と特質、外部環境としての社会的トレンドを分析して、長期持続的な活力の維持を目的として、都市経営の視点から導いた将来都市像「はぐくみ交流都市・おたる」を提唱して選択と集中を主張している点が総合計画と本質的な相違であると述べ、都市経営について言及しています。そして第２節では、行政がさまざまな課題、問題を解決するために、民間の経営手法を取り込んでいく姿勢が求められると述べ、市民の役割として、行政サービスに対する応分の受益者負担に対する理解も必要であると述べています。また、行政、市民、企業がまちづくりに対して、自己決定、自己責任に基づく当事者意識を高めるとともに、それぞれがよりよいパートナーシップを発揮することが求められていると述べています。これはまさにＮＰＭ、ニュー・パブリック・マネジメントの考え方であると同時に、現在の自治基本条例の考え方であるとも言えます。私は、この報告書が公表されてから 15 年過ぎた現在においても、その内容、考え方は決して色あせていないと断言できますし、非常に先進的であったと捉えています。しかし、残念ながら、当時は余りにもその分析手法や内容が先進的であったがゆえに、十分に生かされなかったのではないかと思います。市長はこの報告書の作成に携わった１人として、そして現在市長としては、その内容、考え方にどのような所感をお持ちなのか、また、市長としてこれからのまちづくりに生かしていく点があると考えているのかお聞かせください。一般的に民間企業などの経営体においては、その活動は、基本となる価値観や信条、目指すべき理想などを表現した経営理念、次に経営理念の考えを実現するための具体的方策である経営方針、次に経営方針の具体的、客観的な指標である経営目標、そして次に経営目標を実現するための人員やコスト計算などの詳細な分析をもとにした経営戦略、そして最後は、組織を構成する全員が持つべき経営理念に基づいた行動を促す原則である行動指針によって階層的な構造で成り立っています。このような経営の概念を踏まえて、小樽ジェットプロジェクト研究会の報告書が公表される前年の平成 15 年２月に既に宇都宮市では行政経営指針を策定して、行政経営とは、行政の究極の目的である市民満足の向上を図るために、すぐれた企業の経営理念、手法を積極的に取り入れながら、市民の視点に立って、みずからの判断と責任で行政活動を展開していくと定義しています。この定義をもとに、「私たち職員は、市民との協働を通じ、限りある経営資源で、最大の効果をあげる行政サービスを提供し、市民満足の向上を目指します。」と経営理念を定め、「市民満足の向上」を図るために、「分かりやすい行政経営」「市民と共に歩む行政経営」「市民の期待に応える行政経営」「すばやい行政経営」「ムダのない行政経営」の五つの行政経営像を定めています。そして、この五つの行政経営像を実現するために、「市民との協働の推進」「成果重視の行政経営」を二つの取り組みの方向性として位置づけ、それぞれ三つの改革の柱を挙げて行政経営指針を策定しています。また、平成 18 年５月に下田市では下田市行政経営指針を策定し、当然ながら、基本理念、行財政改革の進め方、行財政改革の具体的取り組みなどを述べるとともに、特筆すべきは、総合計画との関連、人材育成基本方針、定員適正化計画などの他の行政上の計画との関連についても述べています。また、神奈川県綾瀬市では、平成 18 年３月に策定した経営戦略プランの前文において、社会経済状況や地方自治体を取り巻く環境が著しく変化しており、これまでの行政運営から、成果主義、顧客志向、競争原理の導入などの民間の経営手法を取り入れ、限られた経営資源の中で戦略を定め、自律した行政を行う、つまり行政経営へ移行することが必要と記載されています。つまり、平成 10 年代の中ごろから、行政運営から行政経営へのパラダイムシフトがなされたと言えます。その後も、特に平成 20 年のリーマンショック以降、人口減少、少子高齢化、市税収入などの歳入の減少、扶助費を初めとする義務的経費など歳出の増加、さらには老朽化した公共施設の更新などの将来負担に対応するために、さまざまな自治体が持続可能な、そして自律する都市経営、自治体経営、行政経営の実現を目指して大綱、指針などを策定しています。例えば平成 25 年６月に相模原市では、さがみはら都市経営指針を策定し、この中で新・相模原市総合計画との関係について、基本構想に定める都市像と基本目標の実現に向けた三つの基本方針を受け、都市経営指針及び実行計画を策定して、総合計画を着実に推進するための下支えをすると述べています。しかし、残念ながら小樽市においては、平成 20 年代の第６次総合計画の期間中に、都市経営、行政経営などに関する指針などは策定されてきませんでした。私は、中松元市長の時代に他の自治体のような指針を策定しておくべきだったと今は認識していますし、同時に、議員として、指針の策定の必要性について、その期間に議会において明確に言及してこなかったことを悔やんでいます。市長は、中松元市長時代に、市職員として、都市経営、行政経営などに関する指針の策定が小樽市にとって必要だったとお考えでしたでしょうか。また、現在はどのような見解をお持ちですか、お聞かせください。我が会派は、平成 27 年９月の第３回定例会の代表質問において、自治体経営の新たなモデルの構築に際してはＮＰＭ、ニュー・パブリック・マネジメント、マーケティング戦略、経営戦略などを導入して、限られた経営資源を有効活用し、最適化を意識しながら投入、配分して、多様な行政サービスを市民の幸福、福祉の向上という成果を得るために提供すべきであり、自治体経営が単に効率化を追求する企業化ではなく、行政部門と個人、法人、企業、各種団体などの民間部門、そして民間部門内での強いパートナーシップ、協働を前提とした経営の社会化を目指す必要があると指摘しました。平成 30 年 10 月に策定された岩手県金ケ崎町の自治体経営改革大綱では、自治体経営は行政経営と地域経営から成り立っていることを明確に規定して、それぞれのマネジメントの向かうべき方向、ビジョンを定めています。また、人口減少、歳入の減少、歳出の増加など縮小時代における自治体経営の目指す姿は、地域の自立と自治体の自立であると述べています。地域の自立とは、地域の資源を十分活用し、地域のあらゆる主体が住民協働に積極的にかかわり、自立した活動を継続的に行っていくような地域づくりに取り組むことにより実現し、自治体の自立とは、行政経営にかかわるさまざまな問題を自治体みずからの役割と責任において解決するとともに、住民と行政との協働を前提に地域経営を進めていくことにより、持続可能な自治体経営が実現すると述べています。このことは、我が会派がこれまで指摘してきた協働の姿そのものであります。今後策定される第７次小樽市総合計画基本計画をより確実に実現するために、また、相模原市のように総合計画を下支えするために、市長は他の自治体が策定しているような自治体経営、地域経営、行政経営に関しての指針などを策定するお考えはありますか、お聞かせください。次に、市長をトップとする行政組織の経営についてお聞きします。さきに述べた宇都宮市の行政経営指針では、成果重視の行政経営において、トップマネジメントの強化、行政サービスの水準の維持・向上、健全な財政基盤の確立などの柱からなる仕組みの改革、市民との協働にふさわしい組織、柔軟で機動的な組織などの柱からなる組織の改革、マネジメント能力の強化、自律行動型職員の育成、能力に応じた職員の配置などの柱からなる人の改革を行うと述べています。他の自治体においても、多少の表現の違いはあってもほぼ同様の記載があります。市長は昨年、除排雪の充実のために一部組織の再編を行っています。宇都宮市は、成果重視の行政経営のために組織の改革が必要であると述べていますし、小樽市の第５次、第６次、そして第７次の総合計画においても、組織について記載されています。つまり、組織のあり方、見直し、再編は常に必要であり、完成形や終着点はないと言えます。市長は、ＮＰＭ、行政経営の観点から今後どのような組織に編成すべきとお考えなのかお聞かせください。また、組織再編を行うとすれば、どのような工程で行うつもりなのかお聞かせください。さらに、人の改革の必要性についても宇都宮市は述べています。小樽市においては、個別の計画として小樽市人材育成基本方針が平成 19 年８月に初めて策定され、平成 30 年４月に全面改訂されました。私は、平成 28 年４月 18 日開催の総務常任委員会において、平成 19 年８月に策定された小樽市人材育成基本方針について、社会情勢などの外的要因や提供する行政サービスの多様化、財務状況などの内的要因によって求められる職員の資質、能力、また育成の手法などが時代に即していないにもかかわらず、大幅な見直し、改訂もないままに策定から８年余り経過していることを指摘しました。さらに、平成 28年６月の第２回定例会一般質問でも改訂の必要性について指摘した結果、平成 30 年４月に全面改訂されました。改訂を指摘したもう一つの背景には、前市長が平成 26 年４月に施行された小樽市自治基本条例第 18条を踏みにじり無視するかのように行った平成 27 年６月、平成 28 年４月、平成 29 年４月の全く理解しがたい人事があったからでした。正当な人事の目的の一つは人材の育成であり、もう一つは重要な施策の実現のためであります。初めに迫市長は、前市長が行った人事について、市役所在職当時どのような所感をお持ちだったのかお聞かせください。あわせて、平成 31 年４月の人事異動を行うに当たって、どのような考え方をお持ちなのか、前市長が行った人事と対比してお聞かせください。この制度によって人事異動や人事評価を含む人事制度が明確になったことは、自治体経営、行政経営にとって大きな前進であったと捉えています。また、人材育成の考え方の中で、職員が必要な能力として行政経営を進めていくためのマネジメント能力、そして、行政の運営を経営と考え、目標を管理し、成果を上げる行政経営能力を規定したことは、大いに評価すべきであります。新年度において実施する職員研修プログラムの中で、特にマネジメント能力、行政経営能力を育成するメニューを考えているのであればお聞かせください。よく組織は人なりと言われています。また、人材の「材」は材料の「材」ではなく、財産の「財」とも言われています。人によって成り立っている組織の機能を活性化し、強化するためには、組織の根本である人を大事にして育てることは自明の理であるとともに、組織にとって人材の育成は永遠の課題であります。また、人材の育成の成果は、５年後、10 年後、20 年後に見えてくるものとも言われています。平成14 年からスタートした小樽ジェットプロジェクト研究会に参加した迫市長を初めとする職員の皆様の現在の仕事に向き合っている姿を見るとき、この研究会の一番の成果は、報告書もさることながら、可能性を秘めた大事な人材を育んだことだと実感しています。市長には、自治基本条例第 18 条に規定されているように、人材の育成について責任を有しています。この研究会のような事例を踏まえて、長期的な視点で、10 年後、20 年後を見据えた人材の育成を行っていただきたいと思います。見解をお聞かせください。以上、第１項目めを終わります。