指定管理事業及び委託事業のあり方について

質問　2番 古谷一夫

それでは、先に通告いたしました指定管理事業及び委託事業のあり方について、町長に一般質問をさせていただきます。様々な地域振興の観点から、民間の持つノウハウを生かし、地域活性化や新たな地域雇用創出、さらには、行政改革の一環として行政のスリム化と効率化といった側面から、いわゆる業務のアウトソーシングが近年多くの自治体で進められ、当然、清里町においても取り組んできたと認識するものでございます。特に平成15年６月の地方自治法の改正により、住民福祉の利用に供する公の施設の運営管理について、指定管理者制度として民間事業者の参入が可能となったことから、清里町においては積極的にこの制度の導入を行い、現在、３温泉施設、道の駅、介護福祉施設をはじめ、８つの施設運営がなされている実態にあると思います。また、指定管理とは別に、従前から清掃事業や下水道施設、観光施設等の施設管理や運営が数多く町内の民間事業者に委託されるとともに、本年度の町政執行方針で示されているとおり、新たに江南オートキャンプ場などの観光施設の運営管理と町の広報作成業務を直営から民間委託に移行する方向が示されているところでございます。しかし、一方では、特に指定管理者制度におけるメリットと、特性とされる民間のノウハウを生かした住民サービスの向上や経費の節減、地域雇用の創出が十分に見られない事業や、逆に管理運営の適切性、雇用環境の面からも問題点等々の課題が大きく現れて、残念ながら、町としての制度運用や管理監督と指導の在り方が問われている事案が生じているのも実態ではないかと認識するものでございます。こうした観点から、以下２点について、町長の所見をお伺いするものでございます。まず１点目は、事業及び業務に関わる課題対応についてお伺いするものでございます。現在まで私自身も一般質問または予算決算質疑において、指定管理や業務委託への外部知見の導入や見直しを提起してきましたが、さきの総務常任委員会において、道の駅パパスランドの指定管理事業運営についても見解を町長にただしたところ、町長からは「基本的には会社内部の問題であり、もし協定等に関わる問題があれば見直しを行う」という答弁を頂いてきたところでございますが、本来的認識に若干違いがあると、まず、その点を強く指摘をさせていただかなければならないと考えるところでございます。もし問題があれば、見直すではなくして、行政の役割と責任においては、問題が生じないように常に見直し、評価を行うことが必要とされるものであり、また、外形的や形式的なものではなく、問題や課題の改善の実効性が求められているものと私は認識するものであります。指定管理事業と委託事業においては、適切な事業者の選定と管理監督と指導が対になって運用されてこそ機能し、本来の業務の目的が達成されると考えるところでございます。また、指定管理制度については、メリットと同時にデメリット、そういったものがあるわけでございまして、そういった場合においても、しっかりとモニタリングですとか外部評価、運用のガイドラインが設けられなければならないということが、制度運用開始後、約20年を経過する中で、行政としては一般的な運営の基礎・基本とされるものとなっており、清里町においては、個々の指定管理や委託業務の課題に対応し、こうした基本的な運用が機能する仕組みになっていたのか。加えて、迅速かつ適切な課題対応がなされているのか。町長の現状認識と見解についてお伺いするものでございます。次に、２点目として、地域雇用と労働環境の見直しについてお伺いするものでございます。少子化や超高齢化現象の中で、人口減少に歯止めが利かない状況が続いていることは憂慮すべき問題ですが、だからこそ、公共によって生み出される雇用の場や環境は地域振興にとって極めて重要な要件であると認識するものでございます。民間事業者の撤退や事業縮小があっても、新規参入がなかなかない当町の現実にあっては、指定管理や委託業務によってつくられた安定した雇用の場や機会は、地域循環型経済や若者・子育て世帯定住にとっても極めて大きな役割を担っていると考えるものでございます。また、過去に一般質問をさせていただきましたが、障がい者の雇用の点からもより積極的な雇用が図られるよう、発注者である町としての運用に努めるべきものと考えるところでございます。しかしながら、それらが本来的な地域における良質な雇用環境となっているのか、いささか疑問を持つものでございます。さきの12月定例会一般質問においても、地域雇用の在り方を通した域内経済循環の重要について一部触れさせていただきましたが、一部指定管理事業において、雇用契約や就業規則が未整備で問題が生じている現実を見ると、公契約条例の制定などにより良質な雇用環境を町の責任によりしっかりと確保・担保する取組が、ハード面の公共事業発注にとどまらず、指定管理事業や委託事業についても急務となっていないか。公共が関わる地域雇用と労働環境の見直しについて、町長の所見と現状認識をお伺いするものでございます。以上、１回目の質問とさせていただきます。

再質問　2番 古谷一夫

それでは、順次、再質問をさせていただきたいと存じます。まず、確認をしておきたいんですけれども、指定管理者制度そのものについては、非常にその趣旨にのっとってしっかりと運用されれば、これは極めて民間のノウハウですとか、競争原理がなかなか働かない小さな町においては、経費の削減というのはどうなのかというところの側面があるわけですけれども、地域雇用等の側面から見ても非常に有効な制度というふうに認識した上で御質問させていただいている。当然、この制度だけではなくして、民間の活力、それから地域雇用という観点に立って、指定管理者制度以外にも、ＰＰＰですとか、長期契約制度の導入ですとか、地方自治の大きな見直しの中で新たな地域活性化を図られているのが実態ではないか。そういったものをしっかりと受け止めながら、町長の目指される地域の経済循環、雇用循環、こういったものを生んでいくことは非常に重要だと思っておりますし、ただ、そこで、今回答弁いただいたとおり、長い間、この制度を運用していくに当たっては、どこか制度的な問題だけではなくして、その制度を運用していく上での問題点が、現実的に全てとは言いませんけれども、ある一部においては強く顕在化してきている、そういった実態にあるのではないか。基本的な部分でもう一度、町長の考え方をお伺いしておきたいと思いますが、特に指定管理者制度について、施設の適正運営に係る町と指定管理事業者との関係、さらには関与の認識というのは、法的な部分だとか協定書あるわけですけれども、どのような関係にあるか。先ほど指導だとか助言というような表現を使われておりましたけれども、基本的なそういった発注者である町と受託をする指定管理事業者との関係と関与、その基本はどこにあるというふうに認識されているか、まずお伺いをさせていただきたいと存じます。

再質問　2番 古谷一夫

まさしく町長が今御答弁いただいたとおり、指定管理者制度というのは行政処分であって、それは公平性の担保とかいろいろ法律的に規定されているわけですけれども、基本的には、地方自治法の改正の段階に当たって、具体的には244条の第２項の中に明記されているわけなんですけれども、例えば10号でいけば、「地方公共団体の長又は委員会は、指定管理者の管理する公の施設の管理の適正を期するため、指定管理者に対して、当該管理の業務又は経理の状況に関し報告を求め、実施について調査し、又は必要な指示をすることができる」。助言の指示なんです。さらに第11号では、「普通地方公共団体は、指定管理者が前項の指示に従わないときその他の当該指定管理者による管理を継続することが適当でないと認めるときは、その指定を取り消し、又は期間を定めて管理の業務の全部又は一部の停止を命ずることができる」。非常に行政としては厳しい条件の下に指定管理者制度は運用されなければならない。まさしく町長がおっしゃったように行政処分としての指定管理者制度というものの規定を、単に助言とかそういった話ではなくして、あくまでもそれが公平公正に、さらに、本来の住民福祉の目的に供するような形の中で運営・管理されているか、指示をもって改善を図っていくということが明確に法律に規定されていますし、さらに併せて言わせていただければ、協定書の中についてもそういったことがきちんとうたわれている。これが基本的に町とそれぞれ受託をする指定管理事業者との関係性と関与の在り方の基本になっている。こういった認識をしっかりお持ちになっているかどうか確認をさせていただきたいと思います。

再質問　2番 古谷一夫

まさしくそのとおりなんです。１回目の町長答弁を頂いた部分について、私は全面的に可としておりますので、いろんな部分で外部知見の関係についても従来なかなか入ってこなかった。だから、どうしても、いい悪いは別として、実際に競争原理が働かない中において、そして、限られた事業者しか参入してもらえないという環境の中において、なかなか正直申し上げると、経費的な面の節減が図られるかというと、非常に厳しいものがあると。これは事実じゃないかと。その中において、地域雇用というものがしっかり担保されて、良質な労働環境だとか、地域内経済循環、それと住民福祉に対する本来の公の施設の目的、これが達成されるという前提に立って、今申し上げた町と指定管理者の関係性、信頼性、そういったもの、それに対する議会、さらには住民の皆さんの信頼の中に成り立つ制度だと。それをきちんともう一回、しっかりと組織全体で認識していただく必要が一つあるのではないか。今回、新年度予算において、外部的知見を入れながら、労務環境、内部的な経理の手法論、様々な部分についてやっていく。ある意味では、それは正しい対処の方法だと思います。ただ、少しその取り組みが遅かったのかなというのが、今、こうしたいろんな様々な問題が現出する中においては、現れてる事象として、ある一部は問題化しているのではないか。こういった認識に立っております。そういった中で、あわせて、そういった前提に立って、協定に係る委託料の考え方。具体的な部分でいうと、３温泉施設を例に取りながらお話をさせていただきますけれども、３つある温泉施設の中において一つ、緑清荘については、指定の委託料ゼロです。パパス、さらには緑、これはある程度1,000万とか1,000万弱ぐらいの委託料、指定の管理に対する経費という形になるんですけれども。そこで考え方として、特に集客施設とか営業利益が生じるような機能を持った施設等における部分の歳入、売上収入と、それから町の委託の関係、全体経費の関係性については、本来、ある意味では、特に道の駅なんかについては非常に営業利益が出てくる性質のものであって、売上げに生じている利益、それについては、一つはリスクとインセンティブ、これは両方の側面からきちんと整理された中において指定管理料が設定されているのかどうなのか。というのは、言い方はちょっときついですけれども、ある施設についてはゼロの部分で走っている。ということについては、そこではある一定の売上げをその施設の収入としながら、全体的な経費の中できちんと運営できる形。ところが、ある施設については、逆に言えば、それについてはインセンティブは全部指定管理業者が持ちますよ、ある一定の公的な部分だけ町が委託しますよという形を取っていますけれども、現実的に民間で考えた場合については資本に対する投資が全くない。それから、設備等についても減価償却をする必要がないという、その状況の中において、単純に利益部分と営業部分と福祉的部分を分離して指定管理料を導き出していくことが本当に妥当なのかどうなのか。そこで生じてきた利益は誰に帰するものなのか。インセンティブ条項の中において、当然企業ですから、自分たちの働いている方の待遇の改善ですとか、ある一定の公の施設としての目的を達するための投資に使われる。それは可として、どういう形にするか。そういったものについても、もう少しシビアに今の時代、当初、約20年前に導入された段階においては、あくまでも福祉的な施設であったからそれでよかったかもしれませんけれども、現実的には営業的側面と今言った福祉的側面、こういったものが全体としてどう運営されていくのかということについて、全く違った形の中でもう一度、指定管理料の在り方についても見直していくことが必要ではないか。そういった認識に立っておられるかどうか。特に今回、外部的知見を入れながらそういった調査・研究をされるということですから、それを含めて、そのベースになる考え方をぜひお示しいただきたい。このように考えます。

再質問　2番 古谷一夫

私は委託料等下げれとか圧縮せいという意味ではありませんので、そういったもの、インセンティブとリスクというものがしっかりと今のそれぞれの施設の運営の実態に即した形の中において働いていき、ある意味、この言い方はちょっときついですけれども、リスクは全部町が負いますよ、インセンティブ的な利益的なものは全部指定管理事業者ではなくて、そういった施設指定管理事業者の努力に応じたものがきちんとインセンティブとして利益がもたらされ、先ほど言った利用者の利便に供される形や働く方の労働環境の改善につながっていく。また、適正なそういった内部留保が行われる。これは当然、企業としてあってしかるべき形式になっているんですが、ただ、そういった全体像がどうも少し時代の流れと長年の経過の中で、先ほど町長はしっかりと定期的なお互いの指定管理事業者に対する調査とかそういったものの報告等を受けながら協議が行われていっていますが、どちらかというと、ある意味では、会を重ねていって年に２回とか言われていますけれども、現実的にこういった問題が種々生じてきたり、議会の中で議論されるということについては、決してそういった形で実務的にはなかなか積み残しているものが多く生じてきているのが事実じゃないかと思いますので、しかも、これはもたれ合いとは言いませんけれども、外部的知見、今回、令和４年度の予算の中で取り組まれるということについてはしっかりと受け止めていきたいと思いますけれども、あるときには公の施設としての本来の在り方だとか、地域住民の信頼だとか、疑問だとか、そういったものが生じないような形で、公明性を担保した中において行われること、これが指定管理事業や委託事業の基本になる。このように考えるわけで、再度、町長のその辺の取組についての考え方、確認をさせていただきたい。このように考えます。

再質問　2番 古谷一夫

私の目からして、職員の皆さん、担当する職員の皆さん、非常に一生懸命やっておられると思います。ただ、町長が今答弁していただいたとおり、細かな経理のお話ですとか、いろんなことについては、本来的な就業の規則ですとか、労務管理の関係だとか、そういったものに対して専門的知識やノウハウを持つわけではありません。ただ、行政として本来持つべき、先ほど申し上げたとおり、当該管理の業務または経理の状況に関して報告を求めて、実地について調査をし、または必要な指示をすることができるというその原点に立ち返ったときに、外部的知見も入れながら、本来行政職員の持っている能力も併せながら、しっかりとした運営が本来の目的に対応した働きが作用するように、ぜひとも今後、新たな方向性の中で取り組んでいただきたい。決して会社内部というような話ではなくして、町の問題としてしっかりと正面から捉えて、今後、運営管理、さらに指導・指示等をしっかり当たっていただきたい。このように考えます。次に、個別的な課題への対応にちょっと触れながらお話をさせていただきたいと思いますが、どうしても制度的な流れの中で、当町において極めて早い段階で指定管理事業を導入してきたという経過の中において、どうも法律的な運用や制度の運用について、これはちょっと拡大解釈的にやっているものはないかなとか、ちょっと方向性としては今もう一回見直すものがないかなと、そういった事例も生じてきている。正直申し上げて、例えば、令和４年度から道路の河川の指定管理、これは契約期間３年に短縮していく。さらに、単価、見積単価、積算単価についても、ある一定のものについては道の単価に置き換えていく。そう考えたときに、道路の道路法等の個別法においては直接的に町が管理しなくちゃいけない。ただし、この制度が導入された段階において、ある一定の条件の中において、その範囲を区分した中において指定管理ができますよと。ただ、うちの条例、17年の道路・河川に関する管理条例、見てみると、丸ごとできるような条例になっている。現実的に今回みたいな今年度みたいに災害に近い豪雪や豪雨が生じた場合、機動的に発動されていかないというような状況が生じてくる。そういうふうに考えたときに、指定管理の否定はしませんけれども、本来的に町が担うべき仕事、それと事業者に何らかの形で発注しなければいけない、そのときにどの制度を運用でやっていくかというところの根本的な考え方をもう一回整理され、一遍にやれとは言いませんけれども、段階的に見直していく必要があるのではないか。そのように認識する。例えば、今、指定管理では、道路の話をしましたけれども、道路法では町が直接管理、ただし、指定管理者制度が導入された段階で、国交省においてもその翌年に、具体的に指定管理者が行うことができる道路の管理の範囲というものをきちんと決めなさいとしていって、行政判断を伴う事務及び災害等については駄目ですよと。それ以外の具体的な清掃とか除草とか単なる料金の徴収業務、これについては指定管理としてやってもいいですけれども、それ以外は駄目ですよと、明確な基準を示している。ところが、うちの条例はそれに合致しないで丸ごと。したがって、いい悪いじゃなくて、現実的なそういった機動性だとか、即対応とか、災害に準じる部分の対応というのがなかなか現場レベルで、じゃあどっちの仕事なんだ、補正で金が必要じゃないか、これはもうオーバーしているんじゃないかと。そういったことじゃあ地域の安全性を担保できないような状況が生じる危険性もリスクも持ってしまっている。そういった意味では、制度の運用の手法論、これについても他の事業も含めながらもう一度見直しをかけていただく必要があるんじゃないか。このように考えるところですが、町長の見解をお伺いしたいところです。

再質問　2番 古谷一夫

町長から前向きな答弁を頂いたわけで、現場の原課のほうでも担当者の皆さんはいろいろと検討されて、そういった改善に向けての第一歩を踏み出したというふうに理解して評価をしていきたいし、また、支援をしていきたいと考えておりますので。１回踏み出した制度が絶対未来永劫という形ではもうなくなってきて、今言った特に天候、特に気象異常だとか、いろんな状況が生じたりとか、現場での対応、逆に言えば、町として本来抱えるべき、しっかりと採用すべき職員が、技術職がどんどんなくなってきて、そういったひずみが出てきているのも事実じゃないかと。しかるべき職員、そういったものをきちんと町で抱えながら、民間事業者との連携の中に今言ったような対応を行っていく。それぞれの持つ特性だとか、それぞれの専門性だとか、機動性だとか、そういったものの優位性だとか、そういったものの両方をかみ合わせて、地域のそういった安全管理や災害を含めた対応ができるのではないか。このように考えるところですので、今答弁いただいた方向性、ぜひ３年間の間においてどうあるべきかという原点に返って、職員体制の充実も含めながらやっていただきたいし、また、委託においても長期契約制度があるわけですから、何ら指定管理にこだわってやらなくてもできる手法がもうたくさんあるわけであって、そこも兼ね合わせながらぜひぜひ前へ進めていただきたい。このように強く要望も兼ねて質問とさせていただくところでございます。先ほどの答弁で、町長はその方向ということでありますので、この件については、答弁は必要ないというふうに考えます。限られた時間ですので、２点目の地域雇用の問題です。これは非常に重要な問題。一件、私も公契約条例云々ではなくて、まず現状の課題の中でできることをやっていく必要があるんじゃないか。特に公の公共事業とか、町の施設の委託だとか、指定管理を含めて、そこでの雇用の創出というのは、なかなか新規参入の事業者がいない中でしっかりやっていく。先ほども申し上げたとおり、若い人に限らず、障がい者においても、そこはしっかり地域、人口減少の中においても、町長がおっしゃるとおり、安心して働ける町をつくっていくんだぞという、そこをしっかりとした目標とするならば、もっと積極的にそういった環境の整備だとか、または民間事業者との協働的な取組を行っていくことがもう極めて重要な時期に来ているんじゃないのか。どう見ても見えた形になっていないというのが率直に申し上げるところです。先ほど、パパスランドの問題も生じましたけれども、足元の指定管理事業においてさえ、申し訳ないんですけれども、ある意味では労基法に抵触する、または違反するような事例として我々報告を受けている、委員会で報告受けたというと、労働基準監督署の調査が入っていると。就業規則、雇用契約、こんなイロハのイのことができていない。公のところがしっかりと良質な担保をしていく。さらに、委託事業においても、積算根拠においてどういったものが、安ければいいではなくして、しっかりとした業務をやっていただいて、そこで働く人の生活もきちんと安定させていくという観点に立っての積算の見積りですとか、そこで管理経費、こういったものもしっかり上乗せしていくという考え方でなければ、安くてチープなサービスをやっていくと、これは持続性はないわけです。どこかで無理をしてしまう。そういうしわ寄せがどこへ行くかというと、ある意味、働いている皆さんに行ってしまう。そこで定着ができない。離職をしていく。子育てができないと。悪循環、地域経済の悪循環も起こしてしまうと。そういった意味で、もう一度、本来的にどういった積算によって、きちんとそれぞれ公共が発注する事業において、雇用される皆さんがこの清里町においてしっかりと安心して働きながら子育てができるですとか、消費活動につなげられると。そういった取組。もう一つ強調したいのは、先ほど障がい者の話もありましたが、もっと目に見える形で、ぜひ障がい者の雇用を町内で進めてください。あらゆる機会が存在している。私、障がい者の雇用の問題、ずっと当選して何回も言っていますけれども、ほぼほぼ拡大している様子は──広域的な取組、それも結構です。連携しながらやる。結構です。ただ、町の仕様書等において、しっかりと法的な率だけではなくして、実態として雇用できるような環境、ぜひこういった取組を令和４年度の中でも前向きに取り組んでいく必要があるのではないか、強く感じるところでございますので、その点も含めながら、町長の答弁を求めたいと思います。

再質問　2番 古谷一夫

時間ですので最後にしたいと思いますけれども、当然、様々な雇用の関係を、雇用環境をしっかりとしたものにしていくためには、積算単価が全て公共単価とか道単価にならない、市場単価を用いなければいけないとか、地域性を考えなくちゃいけない、様々な要素があるかと思いますけれども、現実的に当町のような人口減少、こういった極端な部分で進んでいる状況においては、公共が生み出す事業の中において、しっかりと底支えしていくというその姿勢と形が少なくとも緩やかな減少に止めたり、新しい雇用の創出だったり、また、この地域で働いてみようだとか、そういった意欲につながっていく。ある意味では、地域全体のマネジメント、これにつながるということをぜひぜひもう一度その原点に帰っていただいて、ある特定分野の問題でなくして、そういったことを含めて地域マネジメントをやっていく、その責任が町長を含めて役場の中にあるんだ、行政の中にあるんだという観点をもう一度立ち返っていただいた中において、先ほど申し上げました指定管理事業や委託事業、その果たす役割、機能、評価、さらには、そこにおける雇用環境の改善や良質な雇用環境の創出、障がい者の雇用、こういったものを責任を持って前へ進める。そういった取組を具体的に実務的に進めてください。制度や仕組みをたくさんつくっても、広域であっても、実態として伴っていなければ、ありますよというだけであって、意味がないとは言いませんけれども、実際にそういったものが機能してこそ、初めて地域振興が図られる。そのような観点についての取組を令和４年度、前向きに積極的に執り進んでいただくことを期待したいと思います。以上をもって、一般質問を終わります。